Pocos ámbitos del derecho administrativo generan tanta indignación y, al mismo tiempo, tanta confusión como las sanciones derivadas de la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Desde que entró en vigor, esta norma ha sido objeto de una controversia jurídica y política sostenida, y los tribunales han ido modulando su aplicación de forma significativa. Lo que muchos ciudadanos sancionados bajo su amparo no saben es que una proporción relevante de esas multas puede recurrirse con fundamento real, y que hacerlo correctamente —con los argumentos adecuados y dentro de los plazos legales— tiene posibilidades de éxito que vale la pena explorar.
En nuestro despacho en Madrid llevamos años atendiendo expedientes sancionadores tramitados al amparo de esta ley. Hemos defendido a ciudadanos sancionados en manifestaciones, a personas multadas por filmar actuaciones policiales, a individuos que recibieron una sanción por negarse a identificarse o por expresar su disconformidad con una orden policial. Conocemos bien la norma, sus límites constitucionales y la jurisprudencia que la rodea. Y sabemos que, cuando se analiza con rigor técnico, muchas de estas sanciones presentan vulnerabilidades que los ciudadanos no están en condiciones de detectar por sí solos.
Qué es la Ley de Seguridad Ciudadana y por qué genera tantas sanciones
La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana —popularmente conocida como Ley Mordaza— regula un amplio catálogo de infracciones relacionadas con la seguridad pública, el orden ciudadano y la relación de los ciudadanos con las fuerzas y cuerpos de seguridad. Su característica más problemática desde el punto de vista jurídico es precisamente la amplitud y la indeterminación de muchos de sus tipos infractores, que otorgan a los agentes un margen de apreciación muy extenso a la hora de levantar acta.
La norma clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, con horquillas de sanción que van desde los 100 euros para las leves hasta los 600.000 euros para las muy graves. En la práctica, la gran mayoría de los expedientes que llegan a nuestro despacho corresponden a infracciones calificadas como graves, con sanciones que habitualmente oscilan entre los 601 y los 10.400 euros.
Entre los tipos infractores más frecuentes en los expedientes que tramitamos se encuentran la perturbación de la seguridad ciudadana en actos públicos, el uso no autorizado de imágenes de agentes en el ejercicio de sus funciones, la desobediencia o resistencia a la autoridad, el incumplimiento de las instrucciones de los agentes en materia de seguridad y las conductas relacionadas con reuniones o manifestaciones en la vía pública. Cada uno de estos supuestos tiene sus propios requisitos típicos y sus propias vulnerabilidades jurídicas.
Los tipos infractores más problemáticos y cómo se defienden
Fotografiar o grabar a agentes de policía
Este es, sin duda, el supuesto que más debate jurídico ha generado desde la entrada en vigor de la ley. El artículo 36.23 tipifica como infracción grave el uso no autorizado de imágenes o datos personales de agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad que pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o el éxito de una operación.
La redacción del precepto es relevante: la infracción no consiste en grabar o fotografiar a los agentes sin más, sino en que ese uso ponga en peligro alguno de esos bienes jurídicos. La distinción es fundamental. Muchas sanciones impuestas por este motivo no acreditan en absoluto que la conducta del ciudadano pusiera en riesgo la seguridad de nadie, y esa falta de acreditación es, por sí sola, motivo suficiente para anular la resolución.
Los tribunales —incluyendo el Tribunal Constitucional— han sido claros al señalar que grabar o fotografiar la actuación policial es, en principio, una manifestación del derecho a la información y de la libertad de expresión, y que solo cuando concurran circunstancias específicas que pongan en riesgo bienes jurídicos protegidos puede sancionarse esa conducta. En la práctica, eso significa que el expediente sancionador tiene que justificar ese riesgo de forma concreta, y muchos no lo hacen.
Desobediencia a instrucciones policiales
La sanción por desobediencia a la autoridad es otra de las más habituales y, también, una de las más susceptibles de impugnación. El tipo requiere que haya existido una instrucción o una orden clara, dirigida específicamente al interesado, que este haya tenido conocimiento de ella y que la haya incumplido de forma deliberada.
En la práctica, muchos expedientes por desobediencia fallan en alguno de estos elementos. La orden era ambigua o genérica, no iba dirigida de forma específica al ciudadano sancionado, el interesado no la entendió claramente o la instrucción policial carecía de cobertura legal. Cuando eso ocurre, el tipo infractor no queda acreditado y la sanción no puede mantenerse.
Falta de respeto a agentes de la autoridad
Las sanciones por falta de respeto son quizás las que más tensión generan con los derechos fundamentales, porque se sitúan en la frontera directa con la libertad de expresión. El Tribunal Constitucional ha recordado en múltiples ocasiones que el derecho a la libertad de expresión protege también la expresión de ideas molestas, hirientes o perturbadoras para quienes las reciben —incluyendo a los agentes de la autoridad—, y que solo cuando la conducta supera ese umbral para convertirse en vejación o insulto directo puede considerarse sancionable.
En la práctica, esto significa que muchas sanciones impuestas por este motivo son atacables cuando el ciudadano simplemente expresó su disconformidad de forma vehemente, elevó el tono de voz o utilizó un lenguaje coloquial que el agente consideró irrespetuoso. La distinción entre crítica ácida y vejación es una cuestión de grado que los tribunales analizan caso por caso, y que en muchos supuestos se resuelve a favor del ciudadano.
Reuniones y manifestaciones en la vía pública
Las sanciones relacionadas con concentraciones, manifestaciones y reuniones en espacios públicos son especialmente delicadas porque afectan directamente al ejercicio del derecho fundamental de reunión reconocido en el artículo 21 de la Constitución. La ley tipifica como infracción la celebración de reuniones en lugares de tránsito público no comunicadas, la perturbación de actos públicos y determinadas conductas durante el desarrollo de concentraciones.
La impugnación de estas sanciones exige un análisis constitucional que va más allá de la mera revisión del procedimiento administrativo. Hay que valorar si la restricción del derecho de reunión que implica la sanción es necesaria, proporcionada y adecuada a los fines de seguridad pública que la ley invoca. Cuando esa proporcionalidad no existe —cuando la conducta sancionada era legítima expresión del derecho de reunión— la sanción es contraria a la Constitución.
Negativa a identificarse o problemas en el proceso de identificación
Las multas relacionadas con la identificación son un supuesto que conviene tratar con especial cuidado. La obligación de identificarse ante los agentes de la autoridad no es absoluta: la ley exige que concurran indicios fundados de que el ciudadano ha participado en la comisión de una infracción, o que existan razones razonadas para creer que puede hacerlo. Una identificación solicitada sin esa base —por razones de perfil, de zona o de criterios subjetivos del agente— carece de amparo legal y cualquier sanción derivada de la negativa a someterse a ella es impugnable.
Por qué muchas multas de la Ley Mordaza se pueden anular
Más allá de los argumentos de fondo vinculados a cada tipo infractor, las sanciones derivadas de esta ley presentan con frecuencia vulnerabilidades procedimentales que son independientes del contenido de la conducta sancionada.
La primera y más común es la deficiencia del atestado policial. El acta levantada por los agentes es el elemento probatorio central del expediente sancionador, y cuando ese documento es pobre en descripción de los hechos, cuando no identifica con precisión las conductas que justifican la sanción o cuando contiene contradicciones internas, la base probatoria del expediente se debilita considerablemente. En el derecho administrativo sancionador rige el principio de presunción de inocencia, y corresponde a la Administración acreditar los hechos constitutivos de la infracción. Si el atestado no lo hace de forma suficiente, la sanción no puede mantenerse.
La segunda vulnerabilidad habitual son los defectos en la notificación del acuerdo de inicio o de la resolución definitiva. La Administración está obligada a seguir un procedimiento específico para notificar los actos del expediente sancionador, y cuando ese procedimiento no se respeta —porque la notificación se practica en un domicilio incorrecto, porque no se agotan los intentos de notificación personal antes de recurrir al BOE o porque el aviso de notificación no se deja correctamente— los actos notificados de forma defectuosa no son eficaces.
La tercera es la caducidad del procedimiento. La Ley de Procedimiento Administrativo Común establece que los expedientes sancionadores deben resolverse dentro de un plazo máximo. Si la Administración supera ese plazo sin dictar resolución, el procedimiento caduca y la acción sancionadora se extingue. Esta es una cuestión puramente procesal que no tiene nada que ver con los hechos imputados, pero que puede determinar la impunidad de la sanción cuando los plazos se han incumplido.
La cuarta es la falta de proporcionalidad en la graduación de la sanción. Incluso cuando los hechos imputados son ciertos y la infracción está correctamente tipificada, la Administración debe graduar la sanción de acuerdo con los criterios legales: gravedad de la conducta, grado de culpabilidad, daño causado, reincidencia. Cuando la multa impuesta se sitúa en el tramo más alto sin que los criterios de graduación lo justifiquen, puede reducirse mediante recurso aunque no se logre la anulación total.
El recurso contra las sanciones de la Ley Mordaza: plazos y estrategia
Una vez dictada la resolución sancionadora, el ciudadano dispone de dos vías principales para impugnarla en vía administrativa. Si la resolución emana de un órgano que no tiene superior jerárquico dentro de la misma Administración, el cauce es el recurso de reposición, que se interpone ante el mismo órgano en el plazo de un mes. Si existe un superior jerárquico, el cauce es el recurso de alzada, también con plazo de un mes.
Agotada la vía administrativa, si la sanción se mantiene, queda abierta la vía contencioso-administrativa ante los tribunales. Esta vía tiene un plazo de dos meses desde la notificación de la resolución desestimatoria del recurso administrativo. El recurso contencioso es más costoso y más lento, pero es la vía que permite someter la cuestión a un control judicial independiente, y en este tipo de sanciones los tribunales han dado la razón a los ciudadanos con notable frecuencia.
En la práctica, la estrategia óptima depende de varios factores: la solidez de los argumentos de fondo, la entidad económica de la sanción, la situación personal del interesado y el tiempo y recursos que está dispuesto a invertir en la defensa. En algunos casos, la mejor opción es agotar todas las vías hasta la contenciosa; en otros, un recurso de reposición bien argumentado es suficiente para obtener la anulación. Esa valoración es exactamente lo que hacemos en la primera consulta.
La fase de alegaciones: el momento más importante de la defensa
Antes incluso de que se dicte la resolución definitiva, el expediente sancionador pasa por una fase en la que el interesado tiene derecho a presentar alegaciones y a proponer la práctica de prueba. Esta fase es, en muchos casos, el momento más importante de toda la defensa, y desaprovecharlo es uno de los errores más habituales que vemos en consulta.
Cuando un ciudadano recibe el acuerdo de inicio del expediente y lo ignora porque piensa que «ya recurrirá cuando le llegue la multa definitiva», está perdiendo la oportunidad de introducir argumentos y pruebas en el momento en que todavía pueden influir en la resolución del propio organismo sancionador. Además, los hechos y argumentos no alegados en la fase administrativa son más difíciles de introducir después en la vía judicial.
La presentación de unas buenas alegaciones en el plazo inicial —con análisis técnico de los hechos, invocación de los defectos procedimentales y referencia a la jurisprudencia aplicable— puede determinar que el expediente termine con una resolución absolutoria sin necesidad de llegar a la vía contenciosa.
Sanciones de la Ley Mordaza y su posible dimensión penal
Algunas conductas que dan lugar a sanciones administrativas bajo esta ley pueden, en función de su gravedad, ser constitutivas también de delito. La resistencia activa grave a los agentes de la autoridad, las lesiones a funcionarios o las amenazas durante una intervención policial son conductas que pueden generar tanto un expediente administrativo como una causa penal.
En esos casos, la gestión paralela de ambas vías es imprescindible. Una declaración realizada en el marco del expediente administrativo puede tener consecuencias en el proceso penal, y la estrategia de defensa debe diseñarse de forma que ninguna actuación en una vía perjudique la posición en la otra. Nuestro despacho maneja con regularidad este tipo de supuestos desde ambas perspectivas, dado que cubrimos también la defensa en el ámbito penal, incluyendo delitos como lesiones o delitos de desobediencia y resistencia que pueden surgir del mismo contexto fáctico.
Cómo trabajamos en la defensa frente a sanciones de la Ley Mordaza
Cuando un cliente nos trae un expediente sancionador al amparo de esta ley, el primer paso es siempre el análisis completo de la documentación: el acta o atestado policial, el acuerdo de iniciación, las notificaciones practicadas, los plazos transcurridos y, si ya existe, la resolución definitiva.
Ese análisis nos permite hacer una valoración técnica honesta. No prometemos resultados que no podemos garantizar, pero sí explicamos con claridad cuáles son los argumentos más sólidos, cuál es la probabilidad razonable de éxito en cada vía impugnatoria y cuál es el coste —en tiempo y en recursos— de cada opción. A partir de ahí, el cliente decide con información completa.
Si has recibido una sanción derivada de la Ley de Seguridad Ciudadana y quieres saber si tiene fundamento recurrir, el primer paso es ponerte en contacto con nosotros. Analizamos tu caso sin compromiso y sin cobrar por la primera valoración. El plazo para actuar es limitado: cuanto antes nos consultes, más opciones tendremos sobre la mesa.
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