Ley justicia gratuita. Exposición de motivos

JR Abogados

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 119 de la Constitución española proclama la gratuidad de la justicia “cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. La finalidad de dicho precepto, como ha señalado el Tribunal Constitucional, radica en permitir el acceso a la justicia que garantiza, con carácter general, el artículo 24 de nuestra Norma Fundamental a quienes carecen de medios económicos suficientes para ello, es decir “a quienes no puedan hacer frente a los gastos originados por el proceso (incluidos los honorarios de los Abogados y los derechos arancelarios de los Procuradores, cuando su intervención sea preceptiva o necesaria en atención a las características del caso) sin dejar de atender a sus necesidades vitales y a las de su familia, al objeto de que nadie quede privado del acceso a la justicia por falta de recursos económicos. Dicho en otras palabras, deben sufragarse los gastos

procesales a quienes, de exigirse ese pago, se verían en la alternativa de dejar de litigar o poner en peligro el nivel mínimo de subsistencia personal o familiar” (sentencia 16/1994).

La justicia gratuita es, por tanto, un derecho prestacional y de configuración legal, si bien la propia Constitución obliga a reconocer, como contenido indisponible, el derecho a la justicia gratuita necesariamente a quienes acrediten carecer de recursos suficientes. En este marco ha

de ser el legislador el que desarrolle el contenido y las condiciones de ejercicio de este derecho.

 

De acuerdo con los dos supuestos previstos en el artículo 119 de la Constitución, el legislador dispone de un amplio margen de libertad para atribuir el derecho de asistencia jurídica  gratuita a quienes reúnan las características y requisitos que considere relevantes, mientras que siempre deberá respetar el reconocimiento del derecho a quienes acrediten esa insuficiencia de

recursos.

 

Para ello habrán de tenerse en cuenta los intereses públicos y privados implicados, incluidas las disponibilidades presupuestarias. Como ha destacado el Tribunal Constitucional, las disponibilidades presupuestarias son siempre limitadas y dado que estamos ante un derecho “decarácter social que pretende evitar la indefensión y la desigualdad de armas procesales quepuede originarse en el acceso al proceso de las personas que carecen de recursos económicos para litigar, no puede concederse de modo ilimitado” (sentencia 117/1998).

 

El alcance y configuración legal de este derecho aparece, pues, unido a la existencia de recursos presupuestarios suficientes para su sostenimiento, algo que adquiere especial relevancia en la coyuntura actual. En este sentido, los objetivos de reducción del déficit público exigen de las Administraciones públicas la máxima eficiencia en la asignación de los recursos públicos. Por eso, la presente ley introduce importantes medidas para luchar contra determinados abusos que hasta ahora venían produciéndose, pero de forma paralela también se actualizan y amplían los supuestos de reconocimiento, para garantizar la cobertura de las distintas situaciones de insuficiencia de recursos.

La presente ley, en la que se contiene la regulación sustantiva del derecho a la justicia gratuita, se encuentra estrechamente relacionada con la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, de la que derivan los recursos presupuestarios imprescindibles para el sostenimiento de este modelo, que, de otra forma, no sería posible y que

ahora se basa en un sistema mixto de financiación con cargo a los impuestos y a las tasas abonadas por quienes resultan beneficiados por la actuación judicial. Por otra parte, y con el fin de asegurar la agilidad en los pagos de los servicios profesionales vinculados a la justicia gratuita, el Ministerio de Justicia podrá impulsar la firma de convenios con las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de Administraciones de Justicia.

Como muestra a esa relación entre estas dos leyes, en ambas se recoge la exención del pago de la tasa a todos los beneficiarios de justicia gratuita, en tanto que aquélla comporta una carga económica. No obstante, las exenciones se extienden a los demás casos en los que la ley ha considerado necesario garantizar el acceso a la justicia gratuita, con independencia de la situación económica del beneficiario. El reconocimiento del derecho a las personas jurídicas es más restrictivo, sin que se ampare, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional, por el primer inciso

del artículo 119 de la Constitución, sino por la voluntad del legislador por considerar que concurren razones de interés general, pero partiendo siempre de un criterio restrictivo.

 

II

La presente Ley viene a sustituir a la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, que si bien ha cumplido un importante papel, debía adecuarse a la realidad actual, con diferencias evidentes respecto a las que condicionaron su aprobación hace dieciséis años. En este sentido, entre las novedades que introduce la Ley se encuentran algunas propuestas que desde el año 2009 reclamaban tanto las Administraciones públicas responsables de su gestión

como los Colegios de Abogados y Procuradores.

 

La nueva Ley de asistencia jurídica gratuita se construye sobre la misma arquitectura que la anterior ley de 1996, cuyos principios mantiene a la hora de reconocer el derecho en su mayor amplitud y la organización administrativa en la que se apoya, sobre la base de que el reconocimiento de la justicia gratuita queda fuera de los márgenes constitucionales del ejercicio de la potestad jurisdiccional.

 

En consecuencia, el reconocimiento de la asistencia jurídica gratuita parte del trabajo previo de los Colegios profesionales, que inician la tramitación ordinaria de las solicitudes, analizan las pretensiones y acuerdan designaciones o denegaciones provisionales. Y la resolución final sigue, asimismo, correspondiendo a las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, como órganos administrativos competentes. Y todo ello sin perjuicio del control judicial sobre la aplicación efectiva del derecho, a través de los recursos que procedan.

 

Igualmente, la nueva ley sigue configurando el sistema de justicia gratuita como un servicio público, prestado fundamentalmente por la Abogacía y la Procuraduría, financiado con fondos públicos. El mantenimiento del sistema que diseñó la Ley de 1996 no impide introducir reformas importantes que contribuyen no sólo a su mantenimiento, sino también a su mejora, tanto en la

garantía de acceso a la Justicia de quienes realmente lo necesitan, como en los aspectos referidos a su gestión.

 

III

 

Puede destacarse un primer grupo de modificaciones que responde a la necesidad de resolver las diversas dudas interpretativas que se han venido planteando y que han terminado por poner en peligro la uniformidad en la aplicación del modelo y, por consiguiente, la igualdad en el acceso al derecho a la asistencia jurídica gratuita.

 

A tal fin responden distintas modificaciones que van desde la aclaración de que los ingresos económicos que se computan para acceder al derecho son “brutos”, a la precisión de que el reconocimiento del derecho por circunstancias sobrevenidas no tiene carácter retroactivo, así como los honorarios que corresponden al letrado en caso de renuncia a la designación.

 

Para asegurar una aplicación homogénea de la ley que garantice la igualdad en el acceso a este derecho de todos los ciudadanos, se crea un comité de consultas en el seno del Ministerio de Justicia, cuya composición se determinará reglamentariamente y en el que participarán las

Comunidades Autónomas con competencias en materia de Justicia.

Corresponderá a este órgano velar por la unidad de criterio entre los responsables de la gestión del sistema.

 

IV

 

Un segundo bloque de cambios son los que afectan a la definición de los supuestos que permitirán el reconocimiento de este derecho, estableciendo una casuística más amplia que la existente hasta ahora. En su Sentencia 16/1994, de 20 de enero, entre otras, el Tribunal Constitucional ya aclaró que “si el salario mínimo interprofesional puede utilizarse como criterio objetivo para determinar el nivel mínimo vital de subsistencia, es decir, si puede considerarse

razonable y proporcionada la presunción del legislador de que con el salario mínimo se pueden cubrir las necesidades vitales, igualmente razonable y proporcionada debe considerarse la presunción de que el doble del salario mínimo permite hacer frente a esas necesidades y a los gastos procesales o, si se prefiere, permite hacer frente a estos gastos sin poner en peligro el nivel mínimo de subsistencia”. No obstante, las nuevas tasas judiciales suponen un incremento de los costes procesales, por ello se ha considerado oportuno elevar los umbrales hasta ahora

vigentes, de forma que la cuantía a partir de la cual se considera que la capacidad económica para sufragar todos los costes del proceso es ahora más elevada. De este modo se evita que las tasas judiciales puedan limitar el acceso a la tutela judicial efectiva de quienes carecen de recursos. Así pues, la presente ley incrementa con carácter general los niveles máximos de renta

exigidos hasta ahora, garantizando además que en todos los supuestos éstos se sitúen por encima de los umbrales de riesgo de pobreza. Consecuentemente, la sustitución en distintos artículos de la referencia al salario mínimo interprofesional por la del indicador público de renta de

efectos múltiples (IPREM) se ha realizado mejorando las cuantías determinantes del umbral por debajo del cual se reconoce el derecho. Se confirman con todo ello las reformas que se introdujeron por el Real Decreto-ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica

gratuita.

 

Además, para garantizar una mayor equidad se ha fijado un tratamiento diferenciado en función del número de integrantes de la unidad familiar, de forma que se aumenta la cobertura del sistema cuando conste de cuatro o más miembros, supuesto en el que el umbral de referencia pasa a ser el triple del indicador público de renta de efectos múltiples. En aquellos casos en los que el solicitante no forme parte de una unidad familiar, el umbral de referencia será

dos veces el IPREM.

 

Se mantiene el reconocimiento excepcional del beneficio de justicia gratuita en atención a las peculiares circunstancias familiares del solicitante. Entre los supuestos que darán derecho a la justicia gratuita se incluyen también aquéllos en los cuales los costes derivados de la iniciación del proceso puedan ser elevados en atención a las circunstancias del solicitante, garantizándose

que el importe de la tasa judicial no sea un impedimento para el acceso a la tutela judicial efectiva. Se prevé igualmente ese reconocimiento excepcional en base a las circunstancias de salud del solicitante así como a las personas con discapacidad para todos aquellos procesos que guarden relación con las circunstancias que motivan este reconocimiento excepcional. Se aumenta el límite de los ingresos por debajo del cual se podrá solicitar y obtener el

reconocimiento excepcional del derecho, que pasa de cuatro veces el salario mínimo interprofesional a cinco veces el indicador público de renta de efectos múltiples, a fin de que un mayor número de ciudadanos puedan solicitar y obtener el reconocimiento del derecho en circunstancias excepcionales.

Siguiendo las directrices marcadas por la reciente Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos se amplía el ámbito subjetivo de reconocimiento del derecho a determinados colectivos que se consideran especialmente vulnerables. Con la presente reforma se reconoce el derecho de asistencia jurídica gratuita, con independencia de la insuficiencia de recursos para litigar a las víctimas de

violencia de género, de terrorismo y de trata de seres humanos, en todos aquellos procesos que tengan vinculación, deriven o sean consecuencia de su condición de víctimas, así como a los menores de edad y a las personas con discapacidad psíquica, cuando sean víctimas de abuso o maltrato. Esta extensión de la justicia gratuita supone un importante avance respecto a la

situación anterior en la que se les garantizaba la defensa jurídica especializada de forma inmediata, pero no así el acceso al beneficio de justicia gratuita que seguía sujeto al cumplimiento requisitos generales, de forma que, si no se les reconocía con posterioridad el derecho, debían sufragar los gastos. Este acceso se acompaña de una atención jurídica especializada desde el momento de interposición de la denuncia y en el propio asesoramiento previo que reciben, lo que representa una mejora no sólo cuantitativa sino también cualitativa del servicio a favor de estas víctimas. En la misma línea se encuentra la asistencia pericial especializada que prevé la ley para los menores y las personas con discapacidad psíquica en los supuestos de abuso o maltrato.

 

Entre las novedades que introduce la Ley destaca la posibilidad de que el propio solicitante del beneficio de justicia gratuita identifique las prestaciones concretas que desea obtener, pudiendo optar por todas o por algunas en concreto, incluyendo la posibilidad de que la petición del reconocimiento del derecho se efectúe a los solos efectos de la exención del pago de las

tasas.

 

En relación con el orden social, se reconoce el derecho a la justicia gratuita para las organizaciones sindicales, así como a la representación unitaria de los trabajadores, cuando ejerciten un interés colectivo, lo que evita la multiplicidad de conflictos individuales y reduce la sobrecarga de la Administración de Justicia. Y por lo que se refiere a los trabajadores y beneficiarios del sistema de Seguridad Social se asegura la posibilidad de recabar la necesaria tutela judicial en primera instancia sin necesidad de acreditación alguna, como ya consagró la ley de 1996, mientras que para la presentación de los recursos de suplicación y de casación sí se les exige acreditación del cumplimiento de los requisitos generales para tener derecho a este beneficio.

 

V

 

Entre las disfunciones detectadas estos últimos años de aplicación de la Ley de asistencia jurídica gratuita están las situaciones de claro abuso del derecho, las cuales suponen un daño grave tanto a la viabilidad del modelo como a su prestigio social. Con la finalidad de evitar la proliferación de estas conductas también se adoptan diversas medidas, entre las cuales está el aumento de las facultades de averiguación patrimonial por parte de las Comisiones de asistencia Jurídica Gratuita, de tal forma que no sólo se requiera a la Administración Tributaria la confirmación de los datos, sino también al Catastro, a la Seguridad Social y a los Registros de la Propiedad y Mercantiles y, en general, aquellos otros que permitan comprobar por medios electrónicos la información proporcionada en la solicitud. Igualmente, la información que se va a comprobar no es sólo la relativa a rentas o ingresos, sino que también se va a tomar en consideración el patrimonio. De la misma forma, la constatación de situaciones de abuso de este derecho lleva a establecer una presunción de las mismas cuando el número de solicitudes a favor de la misma persona supera el número de tres en un año (excepto en el orden penal), considerando que por encima del mismo, y salvo prueba en contrario, se está ante situaciones

que, con carácter general, no puede admitir el sistema. Con ello no se dejan de atender aquellas peticiones que se encuentren justificadas, pero sí se evita que el sistema ampare solicitudes que carezcan de fundamento.

En esta línea, la ley pretende que los solicitantes del derecho sean conscientes de su relevancia, exigiendo que se les informe de su contenido material, su extensión temporal, el coste del servicio que se le presta y, en especial, las obligaciones que asumirán en caso de que no se les reconozca definitivamente el beneficio, así como de los sistemas alternativos al proceso judicial para resolver su conflicto. Junto a ello, se establece la obligación de los Colegios de

Abogados y Procuradores de denunciar ante la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita las situaciones de abuso del derecho por parte de beneficiarios que recurran sistemáticamente a este beneficio para pleitear de manera injustificada y prácticamente con el único motivo de eludir el cumplimiento de sus obligaciones. Este planteamiento se completa también con la posibilidad

de que el Juez competente imponga una condena en costas si aprecia temeridad o abuso del derecho en la impugnación de la resolución que concede o deniega el beneficio de asistencia jurídica gratuita.

 

 

De acuerdo con la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles los Estados miembros deben alentar a los profesionales del Derecho a informar a sus clientes de las posibilidades que ofrece la mediación. En consonancia con esta previsión comunitaria, la

disposición adicional segunda de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, vino a establecer que las Administraciones públicas competentes procurarán incluir la mediación dentro del asesoramiento y orientación gratuitos previos al proceso, previsto en el artículo 6 de la Ley de 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita, en la medida que permita reducir

tanto la litigiosidad como sus costes. Como prueba de la vocación racionalizadora del modelo de justicia gratuita previsto en esta ley, se recoge esta previsión normativa e incluye expresamente dentro de la prestación relativa al asesoramiento y orientación gratuitos el derecho del

beneficiario de la asistencia jurídica gratuita a recibir toda la información relativa a la mediación como alternativa al proceso judicial. La ampliación del contenido material del derecho se corresponde a su vez con la obligación de facilitar esta información, tanto por parte de los Colegios de Abogados como de los Abogados y Procuradores designados.

 

Con la reforma se pretende también dar respuesta a un problema sostenido de forma unánime por todos los Colegios de Abogados, y garantizar al Abogado, en todo caso, el cobro de la actuación desempeñada cuando sea designado como Abogado de oficio a fin de evitar que actuaciones prestadas de forma inmediata y con carácter previo a la tramitación completa del expediente de justicia gratuita no sean retribuidas.

 

VI

 

La ley incorpora diversas reformas que reflejan el objetivo de mejorar la gestión del sistema. Para ello se incide en una mayor responsabilidad por parte de todos los que intervienen en esta gestión, sean las Administraciones públicas competentes o los Consejos Generales y los Colegios profesionales. Este objetivo ha supuesto que se reforme el régimen de la insostenibilidad de la pretensión, dentro de la cual se introducen los supuestos de falta de

justificación, lo que facilitará su argumentación, y en el que se refuerza el papel de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita.

 

Se incide en mayor medida en los controles que conllevará la gestión de la subvención por las Administraciones públicas competentes que la otorgan y por los Colegios profesionales que las reciben y a los que corresponde su aplicación. Para estos últimos se refuerzan las obligaciones de justificación de la aplicación de la subvención, cuyo incumplimiento dará lugar a la suspensión del libramiento de nuevos recursos, y también, de manera coherente, para las

Administraciones públicas que han de llevar a cabo los controles precisos, con arreglo a las normas reguladoras de las subvenciones y presupuestarias. El propósito último de este nuevo régimen es asegurar una mayor calidad de este servicio.

VII

En definitiva, la nueva Ley de Asistencia Jurídica Gratuita supone un impulso a la viabilidad del modelo español de justicia gratuita, al que no sólo se incorporan nuevos recursos fruto de la aplicación y vinculación del nuevo régimen de tasas judiciales, sino que se le dota de una mayor transparencia, equidad interna y responsabilidad por parte tanto de los beneficiarios

de este derecho como de los demás actores involucrados en su prestación.